2019年全国安排的新增建设用地计划总量是500万亩，2017年前的存量土地就已够地方政府使用两三年。

　　近期，各地政府正在加快重大项目开工建设，加强用地保障成为其中重要一环。此外，针对过往土地供应中长期存在的深层次问题，自然资源部主导的地方供地指标分配政策变革已在酝酿，今年有望推行。

　　自然资源部新闻发言人刘国洪在近日的国务院联防联控机制新闻发布会上表示，为满足项目用地合理需求，将加大建设用地的合理供给。

　　如何加大供给？主要是两个渠道，一是改革增量土地的配置方式，二是加大存量土地的盘活力度。

　　“总的来看，通过改革增量的配置方式，加大存量的盘活力度，能够满足复工复产、重大投资项目合理的用地需求。”刘国洪称。

　　存量土地规模较大：地方是否缺地？

　　过去数年间，国内每年批准新增建设用地计划大约在500万~600万亩之间，如果加上对过往存量土地的利用，每年国内城市实际供应建设用地总量多在700万~1000万亩之间。

　　存量土地还有多少，从数据上看较为惊人。

　　刘国洪透露，从目前掌握情况看，2017年以前批而未供的土地大概还有1450万亩，“应该说存量盘活还有比较大的潜力”。

　　而2019年全国安排的新增建设用地计划总量是500万亩，换言之，2017年前的存量土地就已够地方政府使用两三年。

　　所谓批而未供土地，主要是指依法已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。

　　为何会出现批而未供的情况？从实际操作层面看，批而未供包括两类情形，一是批而未征，即地块已经被批准征收了，但由于诸多原因导致未能实施征地拆迁，也就无法进入供地这一环节。

　　另一种情形是征而未供，即土地已经征收或进行了农用地转用，但由于建设单位本身因市场环境影响、企业投资意向变化等因素，原定项目不能继续推进；或当地政府区域发展方向、城市规划等进行了调整，涉及地块不能再供应给原定建设单位。

　　批而未供土地的大量存在和闲置，实际上是一种对土地资源的严重浪费。与此同时，一些地方政府近年来还时常诉苦缺少土地指标，与之形成鲜明对比。

　　存量之所以会积累到如此庞大的数量，本身就说明这些土地处置有很大难度（可能涉及征地拆迁等问题），加之地方每年都能获得定量的新增土地指标，也就没有去解决批而未供土地的动力和压力。

　　要想推动地方盘活存量，一个办法是与增量挂钩。如果不改存量，那就减少增量供应，如果存量化解好，那就增加增量供应。这对地方而言，压力和诱惑并存。

　　2018年，自然资源部针对“批而未供”问题出台《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。

　　具体来看，明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，对两项任务均完成的省份，国家安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完成的，核减20%新增建设用地计划指标。

　　这一做法效果如何？刘国洪提供了两组数据：2018年消化处置2015年以前已经批而没有供应以及闲置的土地分别是360多万亩和80多万亩；2019年消化处置2016年以前已经批出去但没有供应和闲置的土地，也是360万亩和80多万亩，两年共计将近900万亩，相当于2019年全国安排的新增建设用地计划总量500万亩的1.8倍。

　　深层次改革：土地指标供应方式谋变

　　存量土地的大量存在，除了前述直接原因，更深层次的因素还在于土地利用计划制订本身就较为粗放，难言精准。

　　过往部委（现自然资源部，以前则是国土资源部）在制订各省级土地利用年度计划时，主要参照的是各地历史数据，再根据当地基建投资额度、GDP指标和人口指标等多项指标进行微幅调整。

　　这种结果会与实际用地情况有出入。比如有些地区近年经济发展速度较快，土地需求增加较多，但土地指标的增幅跟不上经济发展速度。而有的地区经济发展速度慢下来了，建设项目少了，而土地供应却没有相应调减，进而造成了大量存量土地的出现。

　　刘国洪表示，今年开始，我们取消因素法分配，改为土地要素、计划指标跟着项目走，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，只要是实实在在有效的项目，符合规划、产业政策和用地定额标准就给配计划指标。通过这一改革，增量的安排上能够做到更精准、更有效。

　　对于这项改革思路，浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰认为，这个思路与自然资源部近年来一直提倡的土地供应与城市人口增加、与单位用地产出增加相挂钩的说法吻合，确保指标向发展较快的城市倾斜。

　　对于这个改革方向，业界也存在一些担忧，比如，在实际执行上，可能出现地方项目虚报数量进而争取更多土地指标的情况，从过往经历看，不少地方每年年初推出的建设项目数量都很庞大，但随着时间推移，有不少项目就没有了下文，不了了之。

　　对此问题，杨遴杰对第一财经表示，其实不好计划的是一些小的企业投资项目，怎么处理这个问题有赖于政策上的进一步细化规定。

来 源： 第一财经日报     

 编 辑：liuy