2019年下半年，珠海新增实施三旧改造用地277.18公顷，完成三旧改造用地175.66公顷。图为即将改造的联安村。南方日报记者 钱文攀 摄

　　虽说已确定旧改主体，但一天不动工，李叔的心还是悬着，天天盼望着泥头车的入场。

　　作为老联安村村民，20年前，他见证了联安村被纳入珠海市主城区首批26个启动城中村改造的名单，也参与了不同开发商代表主持的村民会议，但由于利益协调、政策配套等多方面因素影响，旧改始终未启动。“如今虽说签约率过九成，但遇上疫情，会不会再拖个一年半载？”

　　珠海城市更新战打响已久，近几年，越来越多的城市更新办公室在旧村庄旧城镇中“冒出”，三旧改造工作被按下了“快进键”。笔者梳理过去十年三旧改造的进程，并与广深莞佛等城市相比发现，珠海城市更新整体推进力度相对较弱。

　　随着城市不断发展，珠海城市更新迎来全新局面，既有新的内涵，也遇到了新的挑战。这个夏天，疫情之下为城市更新带来了哪些思考？未来城市更新如何走出“烂尾怪圈”？城市更新建设如何为产城发展释放新的活力？这些都是城市建设者需要面对的课题。

　　一场“硬仗”人口增长之快与旧改进程之慢

　　街头车水马龙，建筑工地上工程车轰鸣，高楼大厦里又有了人气……疫情来袭数月后，珠海的“暂停键”切换成了“播放键”。

　　颇受开发商关注的城市建设重点领域——城市更新，在复工复产的大潮中拉开帷幕：4月15日，媒体发布公告称，吉大水湾头村以82.14%同意率，表决通过旧村改造更新意愿，涉及更新范围24338.98㎡；4月24日，奥园城市更新集团发布消息称，中国奥园正式成为珠海联安旧村改造项目实施主体；4月30日上午，随着打桩机隆隆启动，珠海高新区银溪雅苑（银坑安置项目）正式开工，银坑新村旧改项目快速推进。

　　然而，市场的再度活跃并未改变旧改困局。珠海推进城市更新，仍面临着配套政策不完善、历史遗留问题严重、整体推进力度不足等挑战。

　　以烂尾楼的改造为例，据不完全统计，珠海市目前仍有烂尾楼项目逾50个：家喻户晓的巨人大厦在寸土寸金的新香洲片区“烂”了26年之久；情侣路上，被本地人戏称“三炷香”的三海大厦，依旧无人问津；还有被称为珠海最早“烂尾楼”的香洲商业城，虽不时传来消息，但仍未见实际变化。一个个规模颇大的项目体，消耗着城市的空间资源，等待着重生。

　　“这些烂尾楼严重影响土地合理利用和城市形象。”一位业内人士告诉笔者，烂尾楼项目往往牵涉各种利益问题，易引发群体性事件，形成突出的社会治安隐患。除此之外，还影响了珠海的生活空间及文化意象的塑造，不利于提振经济。

　　一边是“三旧”所带来的“存量”问题日益突出，另一边是城市空间的“增量”警报持续拉响。

　　据《2019年广东省国民经济和社会发展统计公报》，2019年末，珠海常住人口比上年末增加13.26万，增幅7%，居全省之首。至此，珠海常住人口突破200万，达202.37万人。

　　戴德梁行2019年发布的《粤港澳大湾区城市更新进化论》报告称，10万亿级的经济总量让粤港澳大湾区成为海内外投资者争相关注的热土，这其中，5个城市的土地开发强度已超过30%的国际警戒线，包括深圳、东莞、中山、佛山和面积不足2000平方公里的珠海。

　　业内人士普遍认为，随着粤港澳大湾区经济新旧动能转换、产业结构升级转型发展，物业载体的承载能力亟须跟上脚步，城市更新无疑是盘活存量资产、释放优质土地资源，促进经济可持续发展的最佳方案。

　　对珠海而言，打响一场以激活“土地存量”换取“发展增量”的攻坚战，力促城市更新加快发展，势在必行。

　　困境突围亟待探索“府院联动”机制

　　如果说政策是推进城市更新的基石，过去几年，珠海一直致力于如何把基石垫得更牢固。

　　珠海市自然资源局相关负责人介绍，自2012年颁布“旧改”政策，2016年进行系统修改，珠海逐步探索建立动态、可持续发展的城市更新机制，组织编制了相应专项规划、中长期计划和年度计划。

　　目前珠海已研究构建形成“一二三+N”政策框架体系——即以《珠海经济特区城市更新管理办法》为总纲，以申报审批程序规定和地价计收办法为配套文件，在城中旧村、旧工业、旧城镇（老旧小区）三大方面出台分类指导文件及操作细则、办法、技术辅助文件等。

　　事实上，近几年珠海政策落地的效果明显。戴德梁行统计数据显示，2017年及2018年，珠海完成城市更新改造面积超过2014-2016年三年的总和。珠海市自然资源局数据则显示，2019年下半年，全市新增实施“三旧”改造用地277.18公顷，完成三旧改造用地175.66公顷，较上半年分别增长54%、70%。

　　但是，除宏观的政策指引，要突围“烂尾困境”，提升三旧改造效率，珠海仍有不少微观问题需要克服。

　　“过去在解决烂尾楼问题上，相关部门往往寄希望于搭建招商引资平台，通过吸引有实力的外部企业，以向困境企业融资的方式，化解项目所面临的困境。”一位多年负责破产清算类案件的律师指出，这种方式下，项目原资产及债权债务不明的巨大不确定性，让投资者望而却步。

　　如何把过去侧重行政手段转变为行政与司法手段并用，促进政府部门与法院合作，建立“府院联动”机制，即借力司法重整程序与地方政府权力，有效解决烂尾楼项目重新启动所面临的手续、政策及维稳问题，珠海仍需探索。

　　建立长效机制平衡各方利益、提高与村民的沟通效率、有效解决企业融资问题……一系列长期存在的问题让不少开发商“头疼”。

　　新近公布2019年业绩的中国奥园集团股份有限公司，已拥有逾30个不同阶段的城市更新项目，其中十多个项目在珠海。“城市更新是社会各方利益的平衡，是多方努力的结果，不管是村民、开发企业还是政府，都需为此做出改变和协商，平衡配置，实现各方受益。”珠海奥园相关负责人在接受记者采访时表示。

　　更新趋势为高新技术产业腾出发展空间

　　在珠海北部，有这样一片特殊的创新产业园区：时尚的咖啡品牌，年轻的装潢布置，还有现代化的建筑风格……这就是高新区利用旧厂区改造而成的创新产业载体港湾一号。

　　截至2019年底，这里已引入企业121家，包括360企业安全华南总部基地、小米通讯、中德人工智能研究院、岭南大数据研究院、泰芯半导体、英集芯半导体等，这些企业成了该类园区的标杆。

　　在新一轮的区域竞合中，珠海的出路在于创新，而创新的关键又在于高新技术企业的发展壮大。过去数年，珠海推进城市更新，也越发重视为高新技术产业腾出空间。

　　助推“工改工”“工改产”是一个明显的“进化趋势”。为促进产业集聚，使产业空间真正服务于产业发展，珠海近年不断为“工改工”“工改产”政策加码。

　　《珠海市城市更新专项规划（2014-2020年）》统计数据显示，珠海目前纳入改造规划的旧工业用地规模为1314万平方米，其中331.21万平方米已开始实施改造，125.82万平方米已完成改造。

　　珠海市自然资源局相关负责人称，近些年来，珠海相继出台了一系列扶持“工改工”“工改产”的措施，在更新准入、容积率管控、地价以及土地功能配比等方面都给予了相应倾斜和扶持。

　　如旧厂房拆建更新，不受1万平方米用地规模准入的限制，容积率普遍可调增至4.0，并能给予最高20%的商业配比；如地价方面，“工改工”类，实施改建、临时改变建筑使用功能的，地价不计收；“工改产”“工改公共”类，实施改建、临时改变建筑使用功能的，地价不计收等。

　　“从2019年项目推进情况看，成绩不俗。去年，珠海已批复实施新型产业用房建设量达3.29万平方米。”珠海市自然资源局相关负责人称，仅2019年通过城市更新实施了9个“工改工”“工改产”项目，涉及总用地面积17.62万平方米。

　　“显然，旧厂房改造已成为珠海盘活闲置土地资源的一个重要途径。”珠海市自然资源局相关负责人指出。

　　值得一提的是，为吸引各类创新人才，珠海还通过城市更新配建人才住房和公租房，解决人才引进落脚问题。仅2019年，珠海就通过旧改配建落实了2.90万平方米人才住房和公租房，其中1.70万平方米人才住房全部用于安置优特和解决高新企业员工住宿问题。

　　■路径

　　珠海市规划设计研究院总规划师杨峥屏：

　　城市有机更新

　　城镇低效用地开发

　　“双轮驱动”

　　从统筹疫情防控与经济社会发展的角度出发，珠海城市更新需要思考什么？

　　“虽有不足，但过去数年，珠海三旧改造取得了一定成效，这毋庸置疑。”珠海市规划设计研究院总规划师杨峥屏介绍，珠海早于2000年就开始了26条城中旧村的改造，2010年启动首个旧工业用地改造，至今在改善中心城区人居环境，打造现代服务业平台方面有不少代表性作品，如玻璃纤维厂旧址改造成中海富华里，成为了最繁华的商业中心之一；如过去山场旧村改造的五洲花城，成为了宜居社区的代表。

　　然而，当下随着粤港澳大湾区战略的深入实施，珠海城市定位、城市区位迎来了历史性改变，产业、人才、投资加速集聚，对珠海高品质的产业空间，高质量的人居环境提出了更高要求。

　　新一轮的城市更新，深层次问题开始浮现，如城市更新前期工作推进难，缺乏配套政策与实施机制，导致更新改造项目推进缓慢等。

　　“本次疫情，更使人们对安全的人居环境提出了新要求。以此为导向，加强城乡人居环境整治和公共卫生体系建设，成为大多数城市的重要命题，这与城市更新的内涵不谋而合。接下来，珠海城市更新实践更应注重质与量的升级。”杨峥屏指出。

　　她认为，下一步，珠海城市更新应从过去着重三旧改造，转向城市有机更新与低效用地再开发并举，以释放城市存量空间，改善人居环境为目标，为现代化产业要素的流入提供空间保障。

　　目前，杨峥屏与其团队正在协助相关部门进行调研，加快编制低效用地再开发专项规划，以国土空间规划的全新视角对城镇低效用地进行审视，探索优化土地资源要素供给，提升存量土地集约节约利用水平，统一规划、连片开发的新模式。

　　“相信城市有机更新和城镇低效用地再开发齐头并进，发挥土地级差收益，在优化土地结构布局的同时，改善城乡人居环境、完善公共基础设施配套，保护历史文化街区和建筑，优化产业结构，将成为珠海下一步继续打响‘存量’土地战的战略纲领。”杨峥屏说。

　　来源：东莞日报

编辑：wangdc