雷爱先：全联房地产商会城市更新和既有建筑改造分会专家委员会委员，北京房山新城投资有限责任公司副总经理，城投智汇（北京）管理咨询有限责任公司执行董事。

　　城市更新是城市政府通过优化配置城市土地资源和空间资源，提升城市功能，改善人文环境的综合整治活动。城市更新改造中，城市政府无一例外地面临四大问题、困难和障碍，直接影响城市更新工作的推进。

　　一是以“大拆大建”为主要方式的旧区改造导致风貌破坏，历史保护问题亟待重视。不少城市在城市更新、旧区改造过程中，速度效率优先，保护与改造同时推进，改造的目标明确具体，配套政策措施到位，但历史风貌保护的范围、规模、建筑量等目标模糊，政策不具体。从而导致在实际推进中，改造的范围、拆迁量远大于保护的范围，改造大规模持续进行，历史保护却以小范围试点的方式间断性开展。这种改造方式普遍存在于我国城市更新过程中，其结果，历史文化风貌不仅未得到保护和修复，反而不同程度地遭受了损毁。同时，“大拆大建”的旧区改造方式导致了作为城市最基本公共空间——街道的大量消失，传统城市形态的街巷被改造成为宽大的交通干道。这种方式不可持续。

　　二是城市规划方向需要重新调整。城市更新是以空间资源重新配置为基础的存量规划，具有产权和利益复杂的特点。旧城改造与新城建设的规划逻辑完全不同，新城规划是增量规划，是以新增建设用地为配置对象、基于空间扩张为主的规划；城市更新规划则是促进建成区功能优化调整的存量规划，需要探索政府、社会和市场主体共同参与、兼顾各方利益、上下互动的协商式、开放式的规划方法。规划对象转向存量用地及空间后，存在规划“从上至下”的刚性与“从下至上”的弹性的融合问题，存量规划的实施问题，需要规划国土部门及时应对，在职能定位、管理重点、制度设计等方面进行统筹谋划。

　　三是土地利用方向调整存在限制。城市更新改造过程中，城市规划大多是将城市中心、核心区的工业、仓储、批发市场、居住区调整为公共文化设施、公共服务设施。城市规划性质的调整，反映到土地利用方向上，是将土地价值较大的仓储物流、商服、住宅等经营性用地调整为收益较小或非盈利性用地的公共设施、公益事业用地。越是历史文化名城，城市规划的调整难度越高。这种土地利用价值的逆向调整，限制了城市更新中通过改变土地用途弥补更新成本的可能性，直接加大了城市更新的经济成本。同时，部分城市的中心区、核心区内严控建筑高度，地上空间的调整也受限制。由于土地利用方向和地上空间的双重限制，城市更新项目推进难。广州在以“三旧改造”（旧村庄、旧厂房、旧城镇）为主体的城市更新过程中，较容易的是旧村改造，其次是旧厂改造，最难推进的是老城改造。

　　四是城市更新涉及资金量加大、周期长。城市更新基本以老城区为主。区域内人口密度集中，同时历史文化设施广布，是城市功能疏解的重中之重，也是更新改造的重点区域。改造过程中会涉及大量的居住用地，房屋类型涉及私产、直管公产和自管公产，产权经济关系复杂，公有住宅房屋不得随意转租、转让，涉及资金量大，腾退周期延长，改造难度大。

　　2008年以来，珠三角、长三角地区的大中城市，探索开展了旧城改造、三旧改造、城市更新活动。城市政府将空间规划布局调整和存量土地盘活利用有机结合，城市规划和土地政策灵活搭配，形成了一大批城市更新的典型案例，同时，城市更新中的土地、规划、资金政策体系也从原来的单独发力走向组合发力，成为城市政府推动城市更新工作不可或缺的制度保障，所形成的基本经验主要有三点：

　　一是明确了城市更新工作的基本原则。主要有：城市更新要坚持政府引导、规划引领，与空间布局相吻合；坚持市场取向、共建共享。发挥市场在资源配置的决定性作用和政府调控作用，鼓励房屋土地产权人、企业等市场主体和社会力量多方参与城市更新，形成多元化更新模式；坚持利益共享、多方共赢。建立完善经济激励机制，协调好产权人、开发单位、政府等各方利益，实现利益共享， 实现城市功能完善、民生改善、文化传承多方共赢。坚持公众参与、平等协商。充分尊重土地和房屋权利人意愿，保障土地和房屋权利人的知情权、参与权，建立平等协商机制，做到公开公平公正，实现和谐更新。

　　二是明确了原土地权利人进行改造开发政策。在符合规划的前提下，原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。

　　三是明确了城市规划兼容政策。在符合区域发展导向和相关规划土地要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置。

　　城市更新贯穿于城市生长的全过程。创新规划和土地政策，创新规划和土地管理方式，是推进城市更新的关键环节。“十四五”时期，推进城市更新工作，应在4个方面加大创新力度。

　　一是在城市设计、规划和土地的兼容上要有创新的理念。城市设计与城市规划要兼容，要依据城市规划确定更新项目的设计方案并纳入城市设计方案，落实在控制性详细规划中。要依据控规确定的土地性质，确定更新实施方案；存量土地开发要注重规划兼容。存量土地开发地区在增加公共服务设施用地的同时，可与各类用地兼容或混合设置；在满足地区规划导向的前提下，商业服务用地与商业办公用地可以相互转换，住宅用地可以全部或部分转换商业服务业或商务办公用地。

　　二是在城市更新实施中要划定城市更新实施单元。城市更新实施单元的划定要满足更新规划、街区控规和上位规划，保证基础设施和公共服务设施相对完整，综合考虑道路、河流等自然要素及产权边界等因素，符合成片连片和有关技术规范等要求。划定的城市更新实施单元中，可包括多个具体项目，每个具体项目可以涉及多种土地用途。只有划定了城市更新实施单元，政府和开发主体才能据此开展更新项目实施的经济分析、资金来源和投资决策研判。

　　三是创新土地配置方式，降低城市更新土地成本。城市更新中涉及的国有企业划拨土地，探索采取作价出资（入股）处置方式，免收土地出让金；在不改变地表用地性质前提下，更新项目利用地下空间建设停车场、便民商业服务设施、公共配套服务设施的，免收土地价款；城市更新中涉及历史文化风貌保护街区更新项目的，允许政府向实施主体拨付异地开发用地，作为统筹外迁安置房源及资金平衡用地，使疏解成本和未来腾退土地收益实现良性循环。

　　四是创新资金支持政策。按照政府和社会资本合作项目建设模式及企业建设等模式创新融资方式，争取更多的国家政策性贷款用于更新改造项目；城市更新中涉及历史文化风貌保护街区更新改造和基础设施建设的，可从市、区县政府取得的土地出让收入，在计提国家和本市有关专项资金后，将剩余部分按照一定比例，用于相应的项目资金等；城市更新规模大、更新改造任务重、政府财力不足、改造资金缺口大的城市，可探索发行城市更新专项债券方式举借债务。国家债券形式可以是中央政府债券、地方政府债券和政府担保债券，旨在解决城市更新工作的融资需求。城市更新专项债券根据城市更新项目业务实际需要，在发行额度、期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”，全面适应城市更新业务特点。

　　来源：全联房地产商会城市更新和既有建筑改造分会

编 辑：liuy