公交场站的TOD综合开发

　　——推动城市更新和存量资产盘活的重要载体

　　TOD是指“以公共交通为导向的发展模式”，以公共交通站点为中心、以400～800米（5～10分钟步行路程）为半径建立中心广场或城市中心，其特点在于集工作、商业、文化、教育、居住等为一身的“混合用途”。这项发展模式理念的运用，主要是注重对城市用地的复合性运用，强调对空间的利用效率。但目前的TOD模式，多数针对轨道交通为依托的站点及周边用地开发。

　　2020年11月，十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提到城市更新和存量资产盘活。这就意味着，城市更新和存量资产盘活将是今后推动城市高质量发展的重要主题。

　　在目前环境下，传统公交场站急需进行更新改造，提高其土地利用率，TOD模式为传统公交场站改造开发拓展一条新的发展道路。

　　一方面，传统公交场站多建设在人口相对集中的市区内，但市区内寸土寸金的地价与紧缺的土地资源，与传统公交场站的占地广、利用效率低的特点相背离。利用TOD模式进行综合开发，是提升土地利用率的有效路径。

　　另一方面，随着“公交都市”这一概念的提出，公交场站引导城市持续发展越来越受到重视。传统城市公交场站用地匮乏现象越来越严重，导致公交车辆无法有效安置，严重制约了城市公交的发展。因此，将传统公交场站功能与公共服务、商业配套等多项功能共同集合，成为未来公交场站综合开发的重要探索方向。

　　一、公交场站综合开发的必要性

　　1、以站养站，有效缓解财政压力

　　我国大多数的城市公交场站建设、管理和维护都是通过政府投资实现的。在这种模式下虽然解决了场站资源的排他性使用，但是随着社会的进步，经济的发展，场站建设的数量越来越多，规模也越来越大，在一定程度上就加剧了政府的管理、维护费用。而在TOD模式下对公交场站进行综合开发，在场站的基础上发展城市居住、商业和办公，可以促使收益的增加，有效缓解政府的财政压力。

　　2、提高土地的利用效率

　　传统的城市公交场站用地性质是市政交通类用地，这类用地主要是通过划拨的方式获得，并且我国也规定了不能够将这类用地用于商业开发。因此我国的城市公交场站的功能性较为单一，主要功能是满足交通这一项功能。但如果是在TOD模式下，对公交场站用地进行综合性开发，可以盘活原有低效用地，推动城市走向集约高效用地发展路径。

　　3、推动公交都市建设

　　在2010年，深圳市政府与交通运输局就已经签署了共同建设国家“公交都市”示范城市的合作框架协议，成为了我国第一个公交都市，在这之后又先后公布了示范公交都市建设一共37个城市，这些示范城市都是围绕公交场站进行打造和建设，对场站周围的用地进行综合性开发，以带动周边地区的不断发展，形成城市公交与用地开发的良性互动，保障城市交通和城市经济相互促进，有效推动城市持续性发展。

　　二、公交场站综合开发的政策依据

　　2012年12月，《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），“城市控制性详细规划要与城市综合交通规划和公共交通规划相互衔接，优先保障公共交通设施用地。加强公共交通用地监管，改变土地用途的由政府收回后重新供应用于公共交通基础设施建设。对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发。对现有公共交通设施用地，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体开发。公共交通用地综合开发的收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损。”

　　2015年11月，《国务院关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》(国发[2015]66号)，“优化存量建设用地结构,积极盘活低效利用建设用地。推广在建城市公交站场、大型批发市场、会展和文体中心地上地下立体开发及综合利用。鼓励原用地企业利用存量房产和土地发展研发设计、创业孵化、节能环保、文化创意、健康养老等服务业。”

　　2015年12月，《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》（发改规划〔2015〕2832号），“重点推广城市公交场站、大型批发市场、会展和文体中心建设中的地上地下空间立体开发、综合利用。”

　　2020年6月，《交通运输部办公厅关于做好交通运输促进消费扩容提质有关工作的通知》（交办规划〔2020〕26号），“鼓励以大型综合客运枢纽为载体，促进商贸金融、旅游餐饮、购物娱乐等关联消费产业集聚发展，打造城市综合体。推进国家物流枢纽和货运枢纽（物流园区）等物流节点建设，引导物流节点拓展冷链、邮政快递、跨境电商、航空物流等服务功能。”“推动交通运输“上下游、左右向”产业融合联动，提升新技术、新业态、新模式行业应用和发展水平，为新消费提供支撑。推动交通运输与旅游体育产业、信息产业融合。推动交通运输绿色消费发展。”

　　三、公交场站综合开发的代表案例及开发模式

　　1、广州：中山八路公交枢纽综合体——公交场站综合商业模式

　　广州中山八路公交枢纽综合体是广州市首个传统公交首末站通过综合开发改造为公交枢纽的项目。项目整体定位：以公交换乘为主，配套商业、办公的公交枢纽综合体。涵盖功能：除主导的公共交通功能外，新增旅游集散、社会停车、商业、商务办公等多项功能。

　　改造的一个主要措施是将平面化的功能布局立体化布置。公交设施主要在首层及二层，包括公交候车发车区及换乘大厅；三层为公交维修保养及夜间停放；四层为公建配套及商业；五层六层为管理辅助用房。配套商业结合候乘区，分别在一层二层，集中商业分布于三层四层及地下。整个场站实现公交、地铁、出租车、社会车辆等多种交通方式多层立体换乘，有效实现人车分流、有效衔接、用地集约等设计理念。

　　开发模式：项目通过融资方式和公交场站综合商业开发解决资金平衡的问题，将纯交通功能的场站改造成为集公交、长途客运、商业、办公以及娱乐为一体大型综合性场站。综合物业建成后，产权属广州交委，商办物业则提供使用权，为建设融资方回收投资。此种模式的优点是产权明晰，公益性强。缺点是此模式的枢纽必须选址在区位优势明显的地区，占地规模较大，营运能力强才能做到资金平衡。

　　2、杭州：七彩未来社区TOD项目——公交上盖物业综合体模式

　　项目规划理念：将公交站、停车场与市民中心都放进商场。通过TOD综合开发模式，七彩社区在一个露天公交总站上上盖了一个6层建筑，把公交站、社区健康服务、老年服务中心、电影院、体育运动设施和社会停车楼等都有机结合在一个空间内。

　　有3路公交车直达综合体内部；2到6楼是公共停车场，440个停车位为附近居民了解决停车难的问题；从停车场步行5分钟可以前往电影院、图书馆、餐饮店等任何地方。除了在商业综合体置入一个大型公交出行中心，同时嵌入一个社区公共服务中心，医保社保、市民卡等260多项公共服务都可以在这里一站式办理。

　　开发模式：引入“公交上盖物业综合体”理念，结合公交场地周边用地，建设城市综合体，开创“交通枢纽+商业中心+开放空间”的运作模式。政府予以土地、政策和财政支持，公交用地优先，土地挂牌即征即返。通过摘牌的方式把土地从非经营性用地专变成经营性用地，使土地利用效率大为提高。此种模式的优点是资金容易平衡，且操作性较强，缺点是需要与周边用地结合规划设计，依赖区域统筹建设。

　　结语：在TOD模式发展大趋势下，以推动传统公交场站更新改造为契机，通过多种业态结合的方式使其聚集在场站周边，提高公交的吸引力和可达性，促使公共交通设施与其他配套服务设施得到充分利用，有效促使城市用地集约集中发展。

  来 源： 世联咨询    

  编 辑：liuy